K. D. c. Commission de l’assurance-emploi du Canada

Version imprimée de la source officielle : K. D. c. Commission de l’assurance-emploi du Canada (PDF, 264 Ko)

Institution :
Décision du Tribunal de la sécurité sociale - Division d’appel
Membre :
Pierre Lafontaine
Date de l'audience :
Le 23 août 2016
Mode d'audience :
N/D
Entre :
K. D. et Commission de l’assurance-emploi du Canada
Décision :
Appel accueilli
Date de la décision :
Le 31 août 2016
Numéro de référence :
AD-13-1142
Citation :
K. D. c. Commission de l’assurance-emploi du Canada, 2016 TSSDAAE 453

Autre(s) décision(s) relative(s) à cet appel :

Motifs et décision

Décision

[1] L’appel est accueilli, la décision du conseil arbitral est rescindée et l’appel de l’appelante devant le conseil arbitral est rejeté faute de compétence.

Introduction

[2] En date du 20 mars 2013, un conseil arbitral a conclu que le refus de l’intimée de procéder à une défalcation des sommes dues aux termes de l’article 56 du Règlement sur l’assurance-emploi (Règlement) était fondé.

[3] L’appelante a déposé une demande de permission d’en appeler devant la division d’appel en date du 4 avril 2013. La permission d’en appeler a été accordée le 11 février 2015.

Mode d'audience

[4] Le Tribunal a déterminé que l’audience de cet appel procéderait par téléconférence pour les raisons suivantes :

[5] Lors de l’audience, l’appelante était présente et se représentait seule. L’intimée était représentée par Me Julia Betts.

La loi

[6] Conformément au paragraphe 115(2) de la Loi, alors en vigueur au moment de l’appel, les seuls moyens d’appel sont les suivants :

  1. a) le conseil arbitral n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
  2. b) le conseil arbitral a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier;
  3. c) le conseil arbitral a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

Question en litige

[7] Le conseil arbitral avait-il la compétence nécessaire pour trancher la question de la défalcation du trop-payé?

Arguments

[8] L’appelante soumet les motifs suivants au soutien de son appel:

[9] L’intimée soumet les motifs suivants à l’encontre de l’appel de l’appelante:

Normes de contrôle

[10] L’appelante n’a fait aucune représentation quant à la norme de contrôle applicable au présent appel.

[11] L’intimée soumet que la norme de contrôle applicable pour des questions d’erreur de compétence est celle de la décision correcte – Martens c. Canada (PG), 2008 CAF 240, Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9.

[12] Le Tribunal retient que la Cour d’appel fédérale a statué que la norme de contrôle judiciaire applicable à la décision d’un conseil arbitral et d’un juge-arbitre relativement à des questions de droit, incluant la question de compétence, est la norme de la décision correcte - Canada (PG) c. Hallée, 2008 CAF 159, Martens c. Canada (PG), 2008 CAF 240.

Analyse

Nouvelle preuve en appel

[13] Au soutien de son appel, l’appelante a produit des pièces qui se retrouvent aux pages AD1B-1, AD3-2 à 4, AD6-2 à 4 et AD6-6 à 19.

[14] L’intimée s’objecte à la production des pièces car elles ne constituent pas des faits nouveaux indisponibles au moment de l’audition devant le conseil arbitral. L’appelante, dit-elle, a eu l’occasion de déposer les documents avant l’audience devant le conseil arbitral, ce qu’elle n’a pas fait.

[15] Tel que mentionné par le Tribunal lors de l’audience en appel du 23 août 2016, les pouvoirs de la division d’appel sont limités. La division d’appel n’est pas autorisée à refaire le procès des questions factuelles, à soupeser de nouveau la preuve, ou à refaire ce que le conseil arbitral a fait.

[16] En d’autres termes, l’appel devant la division d’appel n’est pas un appel où l’on procède à une audience de novo, c’est-à-dire où une partie peut présenter de nouveau sa preuve et espérer une décision favorable.

[17] Puisque lesdites pièces de l’appelante n’ont pas été produites devant le conseil arbitral, le Tribunal ne peut en tenir compte lors du présent appel.

Principe de justice naturelle

[18] L’appelante plaide en appel qu’elle était à l’hôpital le jour de l’audience du conseil arbitral et qu’elle n’a pu y assister afin de faire valoir sa position.

[19] L’intimée soutient que l’appelante a confirmé au conseil arbitral sa volonté que l’audience procède sur la foi du dossier dans l’éventualité où elle serait dans l’impossibilité de participer par téléphone.

[20] L’appelante nie avoir demandé au conseil de rendre sa décision sur la foi du dossier et le Tribunal constate que le dossier ne contient aucune telle demande de la part de l’appelante.

[21] Afin d’éviter un retour à la division générale et compte tenu de la nature du présent dossier, le Tribunal a proposé à l’appelante de lui présenter les arguments qu’elle aurait présenté au conseil arbitral si elle avait été présente lors de l’audience, ce qu’elle a accepté de faire.

[22] L’appelante a indiqué au Tribunal qu’elle aimerait que l’intimée fasse preuve de flexibilité et obtenir l’annulation des intérêts et la réduction de la dette afin qu’elle puisse rembourser un montant moindre. Elle est mère de cinq enfants et demande une certaine clémence du Tribunal. Elle soutient que le conseil arbitral a refusé d’exercer sa compétence en rejetant son appel sur la question de la défalcation du trop-payé.

[23] Puisque le Tribunal est d’avis qu’il y a eu manquement au principe de justice naturelle et que le conseil arbitral a excédé sa juridiction dans le présent dossier pour les motifs ci-après exposés, le Tribunal va procéder à rendre la décision qui aurait dû être rendue par le conseil arbitral.

Les faits

[24] L'appelante a présenté des demandes de prestations régulières d'assurance-emploi prenant effet respectivement le 4 novembre 2007 et le 28 décembre 2008. Suite à une vérification postérieure, l'intimée a conclu que l'appelante avait sciemment fait des déclarations fausses ou trompeuses puisqu'elle avait présenté des demandes de prestations avec des relevés d’emploi frauduleux. Conséquemment, un trop-payé a été établi et un avis de dette lui a été expédié. Cette décision de l’intimée a été maintenue et ne fait pas l’objet du présent appel.

[25] L'appelante a par la suite demandé à l'intimée de défalquer le trop-payé. L'intimée a toutefois refusé sa demande de défalcation puisqu'elle a jugé que le trop-payé découlait d'un acte délictueux de l'appelante (pièce AD2-29). L'appelante a porté cette décision en appel devant le conseil arbitral demandant la réduction du trop-payé et des intérêts.

Le conseil arbitral avait-il la compétence nécessaire pour trancher la question de défalcation du trop-payé?

[26] Le Tribunal est d’accord que la norme de la décision correcte s’applique à la stricte question de savoir si le conseil arbitral a juridiction ou non en matière de défalcation – Hallée c. Canada (PG), 2008, CAF 159.

[27] Lorsqu’il a rejeté l’appel de l’appelante, le conseil arbitral a notamment déclaré que l’intimée devait tenir compte des conclusions de fait du conseil arbitral afin d’exercer son pouvoir de défalcation de façon judiciaire. De l’avis du Tribunal, le conseil a erré en droit en concluant de la sorte et en se saisissant par la suite de l’appel du refus de l’intimée de défalquer le trop-payé de l’appelante.

[28] Dans l’affaire Steel c, Canada (PG), 2011 CAF 153, le prestataire était tenu de rembourser un versement excédentaire de prestations et il a soutenu avoir demandé à la Commission de défalquer cette dette en vertu du paragraphe 56(1) du Règlement en raison d’un «préjudice abusif ». La majorité de la Cour d’appel fédérale, sans effectivement se prononcer sur la question de compétence, en vient à la conclusion suivante :

« En l’absence d’une décision, le conseil et le juge-arbitre n’avaient aucune raison de trancher les questions que M. Steel souhaite soulever en ce qui concerne la défalcation de sa dette. Il n’est pas une « [personne] qui fait l’objet d’une décision de la Commission » qui peut interjeter appel de la décision devant le conseil.

Il n’y a pas non plus de décision qui pourrait faire l’objet d’un contrôle judiciaire par la Cour fédérale. La question que M. Steel souhaite soulever ne se pose tout simplement pas dans le présent dossier. L’affaire ne soulève aucune question justiciable. »

[29] Malgré l’absence de décision, le juge Stratas s’est dit d’avis que la question de compétence ne pouvait être évitée et que la Cour avait le devoir au préalable de se prononcer sur cette question. Il mentionne ce qui suit :

« [54] Dans la présente affaire, M. Steel est tenu de rembourser un versement excédentaire de prestations. Il soutient qu’il a demandé à la Commission de défalquer cette dette en vertu du paragraphe 56(1) du Règlement sur l’assurance- emploi, DORS/96-332 en raison d’un « préjudice abusif ». M. Steel prétend que la Commission a rejeté sa demande de défalcation.

[55] Par conséquent, M. Steel a interjeté appel au conseil arbitral, puis au juge- arbitre en vertu des paragraphes 114(1) et de l’article 115 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23. Ces dispositions, reproduites en annexe des motifs de ma collègue, permettent à « quiconque » (en anglais, claimant ou other person) d’interjeter appel devant le conseil arbitral ou le juge-arbitre. Une demande de contrôle judiciaire peut ensuite être présentée à la Cour en vertu de l’article 118 de la Loi.

[56] Selon la jurisprudence de notre Cour, M. Steel n’est pas un « prestataire » : Cornish-Hardy c. Canada (Conseil arbitral), [1979] 2 C.F. 437 (C.A.); conf. par [1980] 1 R.C.S. 1218 et Canada (Procureur général) c. Filiatrault (1998), 235 N.R. 274 (C.A.F.).

[57] Par conséquent, la question de la compétence se résume à savoir si M. Steel est une « autre personne » en vertu du paragraphe 114(1) et de l’article 115 de la Loi. Si M. Steel est une « autre personne », il peut alors interjeter appel devant le conseil arbitral et le juge-arbitre, et il peut ensuite soumettre à la Cour une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 118 de la Loi. Si M. Steel n’est pas une « autre personne », il ne pourra alors procéder que par voie de de contrôle judiciaire du refus de la Commission devant la Cour fédérale en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7.

[58] Depuis déjà quelque temps, la Cour estime que les personnes lésées par des décisions en matière de défalcation rendues par la Commission doivent agir par voie de demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale : Cornish-Hardy et Filiatrault, précités. Il ne leur est pas possible d’emprunter la voie de l’appel et du contrôle judiciaire devant le conseil arbitral, le juge-arbitre, puis la Cour.

[59] Cependant, les arrêts Cornish-Hardy et Filiatrault ont été rendus sur le fondement de dispositions législatives différentes : avant la réforme législative de 1996, ces dispositions étaient le paragraphe 79(1) et l’article 80 de la Loi sur l’assurance-chômage, L.R.C. 1985, ch. U-1. Elles étaient plus limitées que ne le sont le paragraphe 114(1) et l’article 115 de la Loi actuelle. Le paragraphe 79(1) ne permettait qu’à un « prestataire » ou à « un employeur du prestataire » d’interjeter appel d’une décision de la Commission devant le conseil arbitral. L’article 80 permettait à « la Commission, un prestataire, un employeur ou une association dont le prestataire ou l’employeur est membre » d’interjeter appel d’une décision du conseil arbitral devant un juge-arbitre. Ni l’une ni l’autre disposition ne permettait à une « autre personne » d’interjeter appel.

[60] Bien que le paragraphe 114(1) et l’article 115 de la Loi actuelle aient une portée plus large en ce qu’ils permettent à « quiconque » (une autre personne) d’interjeter appel, la Cour a continué de suivre la position adoptée dans les arrêts Cornish-Hardy et Filiatrault : Buffone c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2001 CanLII 22143 (C.A.F.); Canada (Procureur général) c. Mosher, 2002 CAF 355; Canada (Procureur général) c. Villeneuve, 2005 CAF 440.

[61] Dans les arrêts Buffone, Mosher et Villeneuve, la Cour a considéré que la question de la compétence était réglée. Les motifs de chacune de ces décisions laissent entendre que la Cour n’avait reçu aucune observation sur les dispositions législatives applicables. Dans chaque cas, c’est un prestataire non représenté par avocat qui s’est présenté devant la Cour.

(…)

[69] Prenons par exemple la situation difficile dans laquelle se trouve M. Steel. La majorité de la Cour décidera de la présente affaire sans statuer sur la question de la compétence que nous a soumise M. Steel. La Commission déterminera ensuite si M. Steel a droit à une défalcation. Dans l’hypothèse où il est débouté par la Commission, il devra choisir une voie de révision sans le bénéfice d’une décision sur la question de la compétence. S’il choisit la mauvaise voie de révision, il devra revenir à la case départ et tout recommencer. Dans un tel cas, un trop grand dévouement au minimalisme judiciaire peut prendre le prestataire au piège dans un jeu de « serpents et échelles » désagréable.

(…)

[74] Je suis d’avis que la décision du législateur d’ajouter les mots « quiconque » (en anglais other person) au paragraphe 114(1) et à l’article 115 de la Loi actuelle avait pour but de permettre à des personnes comme M. Steel d’interjeter appel de décisions relatives à des demandes de défalcation devant le conseil arbitral et le juge-arbitre, et ensuite de saisir la Cour. Si non, il serait très difficile de déterminer ce que le législateur avait à l’esprit lorsqu’il a ajouté ces mots.

[75] À mon avis, il serait possible de vérifier la validité de cette interprétation en examinant l’intention générale du législateur qui sous-tend le régime administratif, comme le démontrent les dispositions législatives particulières qu’il a adoptées : Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394. Ce régime administratif vise à détourner les questions relatives à l’assurance-emploi du système judiciaire pour les diriger vers les mécanismes d’arbitrage plus informels, plus spécialisés et plus efficaces mis en place par le législateur. L’interprétation que je donne du terme « quiconque » est compatible avec cet objectif et favorise sa réalisation.

[76] Une interprétation contraire signifierait que la défalcation d’une obligation de rembourser un versement excédentaire de prestations, question liée à l’admissibilité à des prestations d’assurance-emploi, serait détournée de ce régime informel, spécialisé et efficace et dirigée vers un système judiciaire plus lent, plus formel et plus exigeant sur le plan des ressources. Cette interprétation n’a aucun sens. Seul le plus clair des textes de loi, non présent en l’espèce, pourrait nous conduire à un tel résultat.

[77] Les énoncés des arrêts Buffone, Mosher et Villeneuve qui proposent une réponse différente à la question de la compétence en l’espèce sont au mieux considérés comme ne reflétant pas l’opinion réfléchie des tribunaux qui ont tranché ces affaires. En outre, dans la mesure où les arrêts Cornish-Hardy et Filiatrault empêchent des personnes comme M. Steel d’interjeter appel au conseil arbitral et au juge-arbitre en vertu du paragraphe 114(1) et de l’article 115 de la Loi, ils ne devraient plus être appliqués. Ces décisions reposent sur l’ancienne Loi qui, contrairement à la Loi actuelle, ne permet pas à une « autre personne » d’interjeter appel.

[78] Par conséquent, j’estime que M. Steel était une « autre personne » en vertu du paragraphe 114(1) et de l’article 115 et pouvait interjeter appel devant le conseil arbitral et le juge-arbitre et, qu’en vertu de l’article 118, il pouvait déposer une demande de contrôle judiciaire à la Cour. La Cour a donc compétence. »

(Soulignement du soussigné)

[30] Le Tribunal constate avec regret que l’intimée est effectivement prise au piège dans un jeu de « serpents et échelles » désagréable surtout que l’intimée a effectivement rendue une décision de refus dans son dossier en date du 3 novembre 2012.

[31] Le Tribunal ne peut cependant ignorer que la majorité de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Steel n’a pas statué sur la question de compétence malgré la modification législative adoptée en 1996.

[32] La Cour fédérale a récemment eu l’occasion de se pencher sur la question de compétence en matière de défalcation dans l’affaire récente Bernatchez c. Canada (PG), 2013 CF 111. La Cour mentionne ce qui suit :

« [23] Avant d’examiner le bien-fondé de la demande de contrôle judiciaire présentée par le demandeur, il convient de se pencher sur le forum approprié pour entendre le présent litige. Lors de l’audition, j’ai soulevé d’office cette question et j’ai invité les parties à faire des représentations à ce sujet, à la lumière des motifs concourants rédigés par le juge Stratas, de la Cour d’appel fédérale, dans l’arrêt Steel c Canada (Procureur général), 2011 CAF 153 (CanLII), 2011 CAF 153, 418 NR 327. Dans cette affaire, le juge Stratas s’est dit d’avis que depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’assurance-emploi, LC 1996, c 23 [LAE], « quiconque », et non plus simplement un « prestataire », comme c’était le cas auparavant, peut interjeter appel d’une décision de la Commission devant le conseil arbitral puis devant le juge-arbitre (voir le paragraphe 114(1) et l’article 115 de la LAE). Il s’ensuivrait que, même dans les cas de défalcation, une décision de la Commission peut être portée en appel devant le conseil arbitral, le juge-arbitre et puis la Cour d’appel fédérale, conformément à l’article 118 de la LAE.

[24] Le demandeur n’a pas fait de représentations additionnelles à ce sujet. En revanche, le Procureur général a soutenu que la Cour fédérale est toujours le forum approprié pour entendre une demande de contrôle judiciaire relative à une décision de défalcation de la Commission, dans la mesure où les motifs du juge Stratas ne liaient pas cette Cour.

[25] Il est vrai que les motifs du juge Stratas ne représentent qu’un obiter dictum auquel la majorité n’a pas souscrit. Il est également exact de soutenir que la défalcation ne fait pas partie de l’expertise du conseil arbitral puisque c’est en qualité de débiteur et non de prestataire qu’une personne fait une telle demande. Cela étant dit, le raisonnement du juge Stratas me paraît inattaquable.

La jurisprudence antérieure reposait sur le fait que l’article 79 de la Loi sur l’assurance-chômage, LRC 1985, c U-1, ne conférait un droit d’appel qu’au prestataire, ce qui excluait la personne qui demandait une remise de dette, puisqu’elle agissait alors non pas en tant que prestataire mais plutôt en tant que débitrice. Or, le Parlement a modifié cette disposition en 1996 en introduisant le paragraphe 114(1) de la LAE, lequel prévoit que « quiconque fait l’objet d’une décision de la Commission » peut interjeter appel de cette décision devant le conseil arbitral et le juge-arbitre. Je serais donc porté à me ranger à cet argument et à rejeter la demande de contrôle judiciaire du demandeur pour ce seul motif. Deux raisons m’incitent cependant à examiner sa demande au fond.

[26] Tout d’abord, le défendeur a raison de soutenir que les propos du juge Stratas dans l’arrêt Steel ne lient pas formellement cette Cour tant et aussi longtemps que la Cour d’appel n’aura pas fait sienne l’opinion exprimée par le juge Stratas et n’aura pas explicitement écarté les nombreuses décisions qu’elle a rendues (avant et après la modification législative adoptée en 1996) à l’effet qu’une décision de la Commission refusant la défalcation d’une somme ne peut faire l’objet d’un appel au conseil arbitral : voir notamment Cornish-Hardy c Canada (Conseil arbitral) (1979), [1979] 2 CF 437 (disponible sur QL) (CA), conf par 1980 CanLII 187 (CSC), [1980] 1 RCS 1218; Canada (Procureur général) c Idemudia, 236 NR 359 au para 1, 86 ACWS (3d) 253; Buffone c Canada (ministre du Développement des Ressources humaines), [2001] ACF no 38 au para 3 (QL); Canada (Procureur général) c Mosher, 2002 CAF 355 (CanLII), 2002 CAF 355 au para 2, 117 ACWS (3d) 650; Canada (Procureur général) c Villeneuve, 2005 CAF 440 (CanLII), 2005 CAF 440 au para 16, 352 NR 60.

[33] Le Tribunal est également d’avis que le raisonnement du juge Stratas paraît inattaquable. Cependant, il est vrai que les motifs du juge Stratas ne représentent qu’un obiter dictum auquel la majorité de la Cour d’appel fédérale n’a pas souscrit.

[34] Le Tribunal n’a d’autres choix que de conclure qu’il n’est pas lié par les propos du juge Stratas « tant et aussi longtemps que la Cour d’appel fédérale n’aura pas fait sienne l’opinion exprimée par le juge Stratas et n’aura pas explicitement écarté les nombreuses décisions qu’elle a rendues (avant et après la modification législative adoptée en 1996) à l’effet qu’une décision de la Commission refusant la défalcation d’une somme ne peut faire l’objet d’un appel au conseil arbitral .»

Conclusion

[35] L’appel est accueilli, la décision du conseil arbitral est rescindée et l’appel de l’appelante devant le conseil arbitral est rejeté faute de compétence.

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